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截止2019 年底，城市公交車(chē)電動(dòng)化比例已接近60%。但是，新能源城市公交仍存在技術(shù)、充電、維保等問(wèn)題，也面臨燃料電池、智能化等新技術(shù)應(yīng)用機(jī)遇，仍需推動(dòng)能源改革、保持車(chē)輛電動(dòng)化支持、加大充電設(shè)施支持力度。

一、引言

根據(jù)《中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)境管理年報(bào)》數(shù)據(jù)分析，機(jī)動(dòng)車(chē)特別是柴油車(chē)已經(jīng)成為許多大中城市的首要污染源，減少柴油貨車(chē)使用是治理大氣污染的重要舉措。其中，城市公交是公共交通服務(wù)的重要組成部分，當(dāng)前仍是全國(guó)最大承載量的公共交通工具，主要使用中重型柴油車(chē)，成為了新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用的重要領(lǐng)域。2009 年，國(guó)家啟動(dòng)“十城千輛” 試點(diǎn)示范工程，率先在城市公交等公共服務(wù)領(lǐng)域推廣新能源汽車(chē)，通過(guò)小規(guī)模示范進(jìn)行技術(shù)應(yīng)用和市場(chǎng)推廣探索。經(jīng)過(guò)10 多年的政策支持和行業(yè)發(fā)展，新能源公交車(chē)電動(dòng)化進(jìn)程走在最前面。

二、新能源公交車(chē)產(chǎn)業(yè)支持政策回顧

自2009 年以來(lái)，我國(guó)新能源城市公交領(lǐng)域已經(jīng)形成了系統(tǒng)的政策體系， 涉及宏觀規(guī)劃、推廣應(yīng)用、購(gòu)置補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等各個(gè)方面，有效推進(jìn)了城市公交行業(yè)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。尤其是購(gòu)置、運(yùn)營(yíng)和稅收等方面的財(cái)稅類(lèi)政策，對(duì)加快新能源公交車(chē)推廣應(yīng)用發(fā)揮了重要作用。

（一）宏觀規(guī)劃政策

城市公交具有公益性屬性，保障了廣大中低收入群體以低廉的成本出行。國(guó)家大力支持城市公交發(fā)展，不斷擴(kuò)大公交網(wǎng)絡(luò)、提高公交出行分擔(dān)率。交通運(yùn)輸部積極推進(jìn)城市公交車(chē)發(fā)展，2011年開(kāi)展公交都市建設(shè)示范工程，2016 年加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展，2019 年提出綠色出行行動(dòng)計(jì)劃，2020 年具體實(shí)施綠色出行創(chuàng)建行動(dòng)城市，總體來(lái)講：一是注重城市公共交通體系建設(shè)， 擴(kuò)大公交線網(wǎng)范圍；二是提高綠色出行比例，加強(qiáng)推進(jìn)城市公交電動(dòng)化發(fā)展（見(jiàn)圖1）。國(guó)務(wù)院在2012 年發(fā)布優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)，提高車(chē)輛保有水平，提高公共交通出行比例。

（二）推廣應(yīng)用政策

公共交通領(lǐng)域是新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用的主陣地，而城市公交車(chē)發(fā)揮了排頭兵的作用。國(guó)家積極推動(dòng)公共領(lǐng)域車(chē)輛電動(dòng)化發(fā)展，對(duì)新能源城市公交車(chē)提出了明確的目標(biāo)和要求，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是推廣范圍逐步擴(kuò)大，由2015年公交都市、京津冀地區(qū)到2018年擴(kuò)大到大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，到2020年增加了國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，積極推進(jìn)有條件、有任務(wù)的地區(qū)優(yōu)先使用新能源公交車(chē)；

二是電動(dòng)化比例逐步提高，新增及更新比例由30%左右提高到80%甚至全面電動(dòng)化（見(jiàn)表1）。

（三）購(gòu)置補(bǔ)貼政策

自2009年起，隨著技術(shù)、成本和市場(chǎng)規(guī)模等情況，補(bǔ)貼政策優(yōu)化調(diào)整了10次，新能源客車(chē)逐步細(xì)化車(chē)輛類(lèi)型，提升整車(chē)和動(dòng)力電池等技術(shù)指標(biāo)，降低補(bǔ)貼資金，加強(qiáng)扶優(yōu)扶強(qiáng)。具體特征如下：

（1）動(dòng)力類(lèi)型聚焦新能源汽車(chē)：2013年開(kāi)始不再對(duì)普通混合動(dòng)力車(chē)輛提供補(bǔ)貼；

（2）車(chē)輛長(zhǎng)度更加細(xì)化：由10米以上擴(kuò)展到6米及以上，覆蓋全長(zhǎng)度段的城市公交車(chē)產(chǎn)品；

（3）技術(shù)指標(biāo)注重使用和安全：降低單位載質(zhì)量能量消耗量、提升續(xù)航里程、提高電池系統(tǒng)能量密度等要求；

（4）補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向扶優(yōu)扶強(qiáng)：由定額補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向設(shè)置差異化補(bǔ)貼；

（5）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步退坡：以動(dòng)力電池生產(chǎn)成本和技術(shù)水平發(fā)展等為依據(jù)，逐年下調(diào)補(bǔ)貼金額（見(jiàn)圖2）。

（四）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策

2015年，財(cái)政部、工信部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善城市公交車(chē)成品油價(jià)格補(bǔ)助政策加快新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用的通知》，對(duì)符合技術(shù)、運(yùn)營(yíng)要求的節(jié)能與新能源公交車(chē)每年提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，并對(duì)不同長(zhǎng)度段、動(dòng)力類(lèi)型的公交車(chē)提供差異化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，形成了新能源公交車(chē)運(yùn)營(yíng)成本的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)（見(jiàn)表2）。2019年，《關(guān)于支持新能源公交車(chē)推廣應(yīng)用的通知》中提到，從2020年開(kāi)始，將采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式繼續(xù)給新能源公交車(chē)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

（五）稅收優(yōu)惠政策

新能源城市公交車(chē)享受購(gòu)置稅和車(chē)船稅優(yōu)惠政策，具體來(lái)講：（1）購(gòu)置稅免征，適當(dāng)提出產(chǎn)品技術(shù)要求：2012年，《關(guān)于城市公交企業(yè)購(gòu)置公共汽電車(chē)輛免征車(chē)輛購(gòu)置稅的通知》對(duì)2012年1月1日起至2015年12月31 日止購(gòu)置的公共汽電車(chē)輛免征車(chē)輛購(gòu)置稅；2016 年，《關(guān)于城市公交企業(yè)購(gòu)置公共汽電車(chē)輛免征車(chē)輛購(gòu)置稅有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)2016 年1 月1 日起至2020 年12 月31 日止購(gòu)置的公共汽電車(chē)輛免征車(chē)輛購(gòu)置稅；2018 年，《車(chē)輛購(gòu)置稅法》將公共汽電車(chē)輛免稅政策正式寫(xiě)入法中；2019 年，《關(guān)于城市公交企業(yè)購(gòu)置公共汽電車(chē)輛免征車(chē)輛購(gòu)置稅有關(guān)事項(xiàng)的公告》明確，自2019 年7 月1 日起購(gòu)置的公共汽電車(chē)輛免征車(chē)輛購(gòu)置稅。

（2）車(chē)船稅優(yōu)惠：2018 年，《關(guān)于節(jié)能新能源車(chē)船享受車(chē)船稅優(yōu)惠政策的通知》對(duì)新能源公交車(chē)免征車(chē)船稅；2019 年，《中華人民共和國(guó)車(chē)船稅法（2019 修正）》對(duì)城市公共交通車(chē)船給予定期減征或免征車(chē)船稅。

在國(guó)家相關(guān)支持政策體系推動(dòng)下， 新能源公交車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)年均復(fù)合增長(zhǎng)率超過(guò)1 倍，加快了替代燃油公交車(chē)的步伐。截止到2019 年底，新能源公交車(chē)保有量達(dá)到了40 萬(wàn)輛左右，占當(dāng)年公交車(chē)整體保有市場(chǎng)的比例從2013 年不到1% 快速增長(zhǎng)到2019 年接近60%，新能源公交市場(chǎng)滲透率持續(xù)提升（見(jiàn)圖3）。 

三、新能源公交車(chē)存在問(wèn)題及發(fā)展機(jī)遇

城市公交車(chē)等公共領(lǐng)域車(chē)輛全面電動(dòng)化已是大勢(shì)所趨，但在車(chē)輛推廣、使用、維保等方面仍存在一些問(wèn)題。

在推廣方面，技術(shù)應(yīng)用仍存在問(wèn)題。當(dāng)前及未來(lái)，新能源城市公交車(chē)仍將以純電動(dòng)汽車(chē)為主，而動(dòng)力電池技術(shù)尚未實(shí)現(xiàn)革命性突破，對(duì)推廣、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生一定影響：

一是新能源汽車(chē)尚不能很好適應(yīng)高寒、高海拔等地區(qū)氣候條件， 據(jù)調(diào)研，在東北等寒冷地區(qū)，純電動(dòng)公交車(chē)大部分加裝了燃油采暖裝置，以滿(mǎn)足運(yùn)營(yíng)里程需求；

二是純電動(dòng)公交車(chē)日均運(yùn)營(yíng)時(shí)間遠(yuǎn)達(dá)不到公交線路的運(yùn)營(yíng)需求，存在與燃油公交車(chē)運(yùn)力至少2:1 比例的替換現(xiàn)象。

在使用方面，充電基礎(chǔ)設(shè)施短缺。充電樁建設(shè)規(guī)劃缺乏永久性用地，據(jù)調(diào)研北京、上海等一線城市的公交車(chē)場(chǎng)站缺口超過(guò)40%，全國(guó)城市公交領(lǐng)域車(chē)樁比不低于4:1。目前，公交企業(yè)多采用租地等方式臨時(shí)搭建停車(chē)場(chǎng)站，使用年限較短，面臨到期后不予續(xù)簽等問(wèn)題， 既增加了場(chǎng)站管理和改造難度，又給充電項(xiàng)目投入和長(zhǎng)期使用帶來(lái)了一定風(fēng)險(xiǎn)。

在維保方面，專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力不足。由于新能源汽車(chē)屬于新興技術(shù)型產(chǎn)業(yè)， 公交企業(yè)在維修保養(yǎng)方面仍處于人才培養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)積累階段，缺乏電子技術(shù)維修的專(zhuān)業(yè)技能人才。此外，公交企業(yè)尚未建立新能源車(chē)輛專(zhuān)屬維修保養(yǎng)體系，動(dòng)力電池、驅(qū)動(dòng)電機(jī)等關(guān)鍵零部件維保主要依賴(lài)于生產(chǎn)企業(yè)，在一定程度上降低了車(chē)輛的維修效率，進(jìn)而影響車(chē)輛運(yùn)營(yíng)效率。

同時(shí)，隨著燃料電池汽車(chē)試點(diǎn)政策發(fā)布，及智能化等技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用，新能源公交車(chē)又將面臨著新一輪的發(fā)展機(jī)遇。

一是燃料電池公交車(chē)領(lǐng)域又將先行先試。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京、上海、天津、浙江及山東等省市，以及武漢、蘇州、佛山及成都等主要城市出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的燃料電池汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策，在示范推廣應(yīng)用方面，將城市公交領(lǐng)域作為排頭兵，優(yōu)先開(kāi)展專(zhuān)門(mén)線路示范運(yùn)營(yíng)， 明確新增及更換比例，提高推廣應(yīng)用規(guī)模（見(jiàn)表3）。

二是智能輔助系統(tǒng)應(yīng)用將成為標(biāo)配。生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)安全功能技術(shù)的開(kāi)發(fā)， 包括整車(chē)的前車(chē)碰撞預(yù)警、車(chē)道偏離預(yù)警、油門(mén)誤踩防護(hù)等，以及動(dòng)力電池全天候監(jiān)控和預(yù)警。據(jù)調(diào)研，公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)逐步將智能輔助系統(tǒng)作為車(chē)輛采購(gòu)的重要依據(jù)，宇通、金龍等主流企業(yè)已開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)公交示范運(yùn)行，積極迎合數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

四、新能源公交車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策建議

我國(guó)積極在交通領(lǐng)域推動(dòng)“綠色革命”發(fā)展，率先在城市公交等公共服務(wù)領(lǐng)域加快全面電動(dòng)化進(jìn)程。面對(duì)當(dāng)前及未來(lái)存在的產(chǎn)品技術(shù)、使用環(huán)境、售后服務(wù)等產(chǎn)業(yè)問(wèn)題，及燃料電池、智能化等新技術(shù)應(yīng)用機(jī)遇，新能源城市公交車(chē)發(fā)展仍需要一定的政策支持。

一是完善產(chǎn)品技術(shù)選型標(biāo)準(zhǔn)。編制新能源公交車(chē)選型規(guī)范，充分考慮不同技術(shù)路線、不同氣候條件下的使用特點(diǎn)，科學(xué)選擇新能源汽車(chē)車(chē)型；完善新能源汽車(chē)運(yùn)營(yíng)動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，評(píng)估車(chē)輛在不同環(huán)境、運(yùn)營(yíng)條件下的運(yùn)營(yíng)效果，為不同地方因地制宜地選擇最優(yōu)車(chē)型提供決策支撐。

二是加強(qiáng)推廣應(yīng)用綜合優(yōu)勢(shì)。從采購(gòu)、置換、充電、運(yùn)營(yíng)等方面提供政策扶持。控制燃油車(chē)增量，優(yōu)先采購(gòu)新能源汽車(chē)；鼓勵(lì)有條件地方對(duì)燃油車(chē)置換為新能源汽車(chē)安排專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金；充電電價(jià)實(shí)行優(yōu)惠政策，可按低谷電價(jià)或平電價(jià)執(zhí)行；繼續(xù)支持新能源公交車(chē)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，可按照運(yùn)營(yíng)里程給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；落實(shí)免征購(gòu)置稅和車(chē)船稅政策。

三是加大基礎(chǔ)設(shè)施支持力度。從規(guī)劃、建設(shè)和管理各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化政策扶持。保障土地供應(yīng)，把公交場(chǎng)站建設(shè)項(xiàng)目納入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中；加快建設(shè)充電設(shè)施，對(duì)現(xiàn)有城市公交站加快建設(shè)完善充換電設(shè)施，對(duì)規(guī)劃建設(shè)的城市公交樞紐根據(jù)需求加快配建快速充換電設(shè)施；進(jìn)一步完善充電設(shè)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策，提升獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效益。

四是健全車(chē)輛維保體系。建議交通運(yùn)輸管理部門(mén)組織城市公交企業(yè)開(kāi)展新能源汽車(chē)使用培訓(xùn)，并推動(dòng)新能源汽車(chē)維護(hù)與維修項(xiàng)目的建設(shè)，發(fā)揮行業(yè)力量、協(xié)會(huì)力量，加快編訂新能源公交車(chē)維修保養(yǎng)的相關(guān)教材和標(biāo)準(zhǔn)。

五是加強(qiáng)示范應(yīng)用推廣。合理安排燃料電池公交車(chē)的運(yùn)營(yíng)線路，優(yōu)先在城鄉(xiāng)、城郊、城際線路進(jìn)行示范推廣，并按照燃料電池汽車(chē)示范應(yīng)用政策要求提供財(cái)政支持，鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)條件的地方提供專(zhuān)項(xiàng)資金支持。鼓勵(lì)有條件的地方積極開(kāi)展園區(qū)運(yùn)營(yíng)、定線公交、按需響應(yīng)約車(chē)等特色線路的智能駕駛公交車(chē)示范運(yùn)營(yíng)，給予一定的車(chē)輛采購(gòu)比例和技術(shù)研發(fā)資金支持。